皖中農村調查：后稅費時代如何改善基層治理

　　摘要：該村在決定低保對象時，不按預訂程序走，既不在村組內公開評選，也不進行全村公示，由村干部決定。名額多給了干部的親屬，或者是“給”好處費的關系戶。

　　在免除農業稅費之前，一般都認為，造成農村干群關系緊張的主要原因是群眾稅費負擔過重，取消農業稅費之后，干群關系狀況將大大改善。但剛過去的夏天，我們在皖中江淮地區農村調查時發現，雖然國家取消了農民的稅費負擔，同時還向農村投入大量的財政補貼，但干群之間的矛盾并未緩和。至少，我們在趨于原子化的皖中農村看到的現象如此。

　　村民對村干部不信任，主要原因是村莊公共事務幾近無人過問，低保名額分配也很不公平。筆者調查的村莊尤其典型。

　　該村在決定低保對象時，不按預訂程序走，既不在村組內公開評選，也不進行全村公示，由村干部決定。名額多給了干部的親屬，或者是“給”好處費的關系戶。

　　該鎮干部反映，現在一半以上的上訪是低保問題。低保的錢數并不多，每人每年1000～2000元不等。但村民認為，“為什么不該有的卻拿了，該得的卻沒有得到？”

　　2002年安徽稅費改革后，當地村莊的公共物品建設也成為一大難題。

　　2008年，上級撥了17.8萬元對該村的一條水渠進行修理，但只用該水渠灌溉了一次，便出現了塌方現象。村民們說，修水渠時應將原渠的淤泥全部清除，鋪上沙石料，再砌上水泥板。可施工方并沒有清淤，也沒有鋪墊沙石料，直接就在上面鋪了水泥板。在灌溉時，不斷有水滲漏下去，使得地基的支撐力不足，造成塌方。

　　不過，好在該地區財政反哺的力度還不小，還有錢修條水渠。周圍好些村莊的水渠早已年久失修，插秧都快插不上了。低洼地的一些村莊，一到夏天雨水過大，就擔心生活發生困難……當然，天旱了，群眾還害怕旱死了秧苗。

　　惠農政策在有些地方并沒有使農民得到實惠，還引發了新的干群矛盾。其原因何在？

　　其一，后稅費時代，越來越多的資源下鄉，村兩委的科層化程度也越來越高，而基層信息不對稱也越來越嚴重。這造成，一方面，縣鄉政權在客觀上不能對基層進行監督，另一方面，基層群眾也無從爭取自己該得到的資源。

　　其二，信息不對稱在很大程度上為鄉村保持合謀提供了客觀便利。而且，稅費時代的鄉村利益共同體依然存在，隨著資源下鄉力度的加大，可能更加嚴重。鄉村兩級為完成上面的各項指標考核任務，內部也缺乏自我監督的動力。

　　其三，鄉村社會在經歷了三十年的市場化之后，愈發地趨向于原子化狀態，村民之間的關聯程度下降，村莊內部的權威結構解體，可以對村兩委形成約束的結構性力量消失。

　　在這樣的情況下，村莊趨向于形成一種威權結構，對上承接國家下鄉的資源，完成上級政府要求的形式化指標，對下則忙于動用各種手段安撫或擺平村莊內部的不滿力量。于是，只要國家監管不嚴，展現出來的要么是面子工程，要么是上訪。

　　當然，這種鄉村社會的無治理現象的嚴重程度，會由于村莊內部的原子化程度和國家資源下鄉力度的強弱而有所不同。

　　如果不改善基層的治理狀況，隨著村莊原子化進程的繼續和國家資源反哺強度的增加，恐怕這種村莊權威結構和無治理的局面會成為一種普遍現象。

　　如何應對這一難題？

　　首先，應推進政府的扁平化變革，如目前正在進行的省管縣改革，并積極利用現代技術手段來強化對基層政權的監管，弱化科層制的信息不對稱困境，保證各項惠民政策指標真正達標。這在一定程度上可以起作用。

　　其次，打破基層的部門分立體制。一方面，打破基層部門的利益格局，減少部門間的協商成本，另一方面，也為統籌利用國家反哺資源提供機遇。

　　再次，推進基層政權民主建設，用程序民主來保障實質民主，增加權威管理的尋租成本和機會成本。關鍵是要保證村莊內部各個利益群體都能參與決策，使群眾的聲音能夠得到有效表達。目前正在河南全省推行的河南省鄧州市的“4+2”工作法可以借鑒。

　　最后，限制或禁止在城鎮買房的“村民”參加村兩委競選。由于大多數致富的村干部要么已經在城鎮買了房，要么準備將來“撈足了”到城鎮買個房子(別墅)頤養天年。這種現象的增加，只會加劇城鄉二元經濟的惡化。

　　當然，村莊的內部治理，是上級政策與鄉村社會內部各種因素復雜博弈的互動過程。密切關注鄉村現實社會的動態變遷，堅持從群眾中來，到群眾中去的路線，深入基層做調查，我們才可能求得這一時代困境的解題之策。