新高考改革的進展、挑戰與政策建議
2018-11-20 16:34:08中國教育學刊文章作者：張家勇
現行高考招生制度具有一定的歷史價值和現實優勢，權威性、公平性得到社會認可，但也暴露出一些社會反響強烈的問題。2014年9月，《國務院關于深化考試招生制度改革的實施意見》（以下簡稱《實施意見》）印發，啟動了1977年以來最全面、最系統的改革。經過在上海和浙江試點三年，新高考改革取得重要進展，同時也遭遇新挑戰，很有必要進行系統分析和總結。
一、新高考改革取得新進展
2014年以來，新高考改革在促進公平、科學選才、增加選擇、完善監管等方面取得重要突破。
�。ㄒ唬┤雽W公平保障水平顯著提高
一是區域間高考錄取率差距縮小。新高考改革多措并舉、精準發力，顯著縮小了區域間高考錄取率差距。深入推進國家支援中西部地區招生協作計劃，安排東部地區普通高校招收中西部地區考生，2015—2017年共有69.7萬名學生受益。嚴格控制部屬高校屬地招生比例，將更多招生計劃投向中西部及入學機會偏低的人口大省。2017年中西部高考錄取率最低省份與全國平均水平差距由2007年的17個百分點縮小到4個百分點以內。
二是重點大學的農村生源比例上升。實施國家農村和貧困地區定向招生專項計劃，由部屬高校和省屬重點高校安排部分招生名額，面向22個省832個貧困縣及高校錄取率偏低的10個重點省區招生。2015—2017年三年累計招收17.3萬人。實施重點高校農村學生單獨招生計劃，由以部屬高校為主的重點高校安排部分招生名額（不少于本科一批招生計劃的3%），定向招收邊遠、貧困、民族等地區縣以下高中的農村學生。實施地方重點高校招收農村學生專項計劃，由各省安排所屬重點高校部分招生名額（不少于本科招生計劃的2%），定向招收本省實施區域的農村學生。2012—2017年三個專項計劃累計招收27.4萬人，農村和貧困地區學生考取重點高校的比例不斷提高。
三是高考加分政策更加規范。教育部等部門出臺新政策規定，2015年起取消6項全國性加分項目，只保留少數補償性加分項目；取消5項地方性加分項目，地方性加分項目減幅達63%，遼寧、吉林等13個省份甚至取消所有地方性加分項目。保留的地方性加分項目，加分不得超過5分且只限于本省高校在本省招生使用。加分項目過多、分值過大，甚至加分資格造假等問題得到有效治理。
（二）科學選才取得重要進展
一是招生錄取制度更加科學。推行高考成績公布后填報平行志愿投檔方式，逐步取消高校招生錄取批次。2017年18個省合并本科二批和三批次，3個省市合并本科一批和二批次。浙江省考生志愿由“專業+學校”組成，實行專業平行投檔，探索“三位一體”招生模式，賦予高校更大考試招生自主權。上海市實行院校專業組平行志愿錄取，增加高校與學生雙向選擇機會。
二是高校自主招生更加順暢。針對自主招生試點過程中出現的系列問題，2014年教育部專門發文加以規范。要求嚴控自主招生規模（招生計劃2%以內）、合理確定考核內容、強化招生過程監管，學校推薦改為考生自薦。2015年起自主招生考核調整到高考結束后至成績公布前（6月10日—6月22日）約兩周內完成，既有效解決影響中學教學秩序等問題，又不推遲現行高考錄取進程。
三是綜合素質評價更加成熟。將綜合素質評價結果作為學生畢業和升學的重要參考。2014年12月教育部發文，要求綜合素質評價選擇學生思想品德、學業水平、身心健康、藝術素養、社會實踐五方面內容予以記錄，重點看具體活動和相關事實；省級教育行政部門建立統一電子管理平臺，成績按比例分等。高校將逐步擴大綜合素質評價的適用范圍，促使高中學校將工作重點從“單純育分”走向“全面育人”。
四是學業水平考試更加完善。將學業水平考試成績作為學生畢業和升學的重要依據。2014年12月教育部發文，明確考試范圍覆蓋所有科目，每門課程學完即考，考試成績以“合格”“不合格”和“等級”呈現。選考科目以等級呈現，考生可以在指定范圍內選擇3門計入高考總成績，普通高�？商岢鲞x考科目要求，但最多不超過3門，學生滿足其中任何1門即符合報考條件。
�。ㄈ⿲W生和高校選擇權大幅增加
一是考試評價機會更多選擇�？荚嚳颇拷M合選擇和考試評價次數增加，統考科目外語試行2次考試，選考科目探索多次考試。上海市選考科目“6選3”最多有20種組合，257所普通高中有197所開設18種以上組合課程（占76%），走班教學課時接近50%，2017年90%的考生突破文理分科限制。浙江省選考科目“7選3”最多有35種組合，高二、高三各安排2次學業水平考試（考生最多選2次），學考科目加選考科目最多有22次考試機會，2017年78%的考生突破文理分科限制。
二是招生錄取方式更加多元。除普通高校統一招生渠道外，還有自主招生、單獨招生、定向招生、高職分類考試、免試推薦等多種選擇。上海市實行以院校專業組為基本單元的招錄模式，可選報24個院校專業組，每個專業組可選報4個專業，最多可選96個專業，2017年505所高校990個院校專業組在同一個平臺上公平競爭。浙江探索分三段填報志愿，每段所在學生可以填報80個專業平行志愿。浙江統一考試招生、三位一體綜合評價招生、高職提前招生、高校自主招生、單獨考試招生多種模式并行。
三是高職院校通道更加寬廣。為了更好地體現高職院校的特性，為人才成長提供了更多路徑，減輕學生高考負擔，高職院校在考試內容、評價方式和時間安排上與普通高等學校分開。2017年分類考試在全國做到50%以上，已經成為高職院校招生主渠道。高職院校實行“文化素質+職業技能”的考試評價方式，考生可以錯峰競爭更早選擇適合自己的教育。同時，繼續保留考生通過參加普通高考進入高職院校的通道。
�。ㄋ模┍O督管理制度更加健全
一是信息公開制度體系更加完備。建立分級負責、規范有效的教育部、省級招生考試機構、高校、中學四級信息公開公示制度。教育部陽光高考平臺建立了統一招生信息管理系統，使考試招生工作始終在陽光下進行。各地教育行政部門和高校嚴格落實招生信息“十公開”，及時公開高校招生、考生報考、政府監管等信息。
二是考試招生安全責任更加明確。各高校成立招生委員會，承擔制定招生計劃、確定招生規則、決定重大事項等職責。考試誠信檔案建設更加完善，構建了正面教育、制度約束、違規處罰為一體的高�？荚囌猩\信體系。教育考試招生法律法規更加健全，教育考試招生立法列上議事日程。建立了招生問責制度，2015年起由校長簽發錄取通知書，對錄取結果負責。
三是違法違規處罰措施更加嚴厲。建立考試招生申訴與復議制度，違紀舉報機制更健全，違規處罰更嚴厲�！吨腥A人民共和國刑法（修正案）》和新的《中華人民共和國教育法》規定，在法律規定的國家考試中組織作弊情節嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑并處罰金�！秶医逃荚囘`規處理辦法》和《普通高等學校招生違規行為處理暫行辦法》也有嚴格追究違規考生、違規單位及相關人員責任的規定。
二、新高考改革遭遇新的挑戰
新高考改革在取得重要進展的同時，也遇到一些需要化解的新問題。
�。ㄒ唬┫到y謀劃很審慎，但改革準備仍顯不足
新高考改革從2005年醞釀到2014年《實施意見》出臺歷經9年，系統謀劃之審慎前所未有。但由于新高考改革本身的復雜性，某些方面的準備仍顯不足。
一是部分理論與技術準備不夠充分。試點省市根據應考時非代表性群體水平確定等級分，無法保證同一科目一年多考成績等值�？忌透咝＿x擇權相互沖突，高校提出選考門數要求越多對考生報考限制越少，高校提出1門要求考生有10種選擇、提出2門有16種選擇、提出3門則有19種選擇。選考科目兼具標準參照性考試和常模參照性考試的雙重性質，存在評價科學性、成績可比性等問題。綜合素質評價存在評價指標相互包含、評價內容缺乏有效的測評量表、量化結果與定性判斷認定困難等問題。試點將統考科目原始分與選考科目等級折分后加總，存在分數單位不同且分數間不等距等問題。
二是改革措施前瞻性風險評估不夠充分。試點省市對改革措施可能出現的異化前瞻性評估不夠充分，對出現的問題應對不夠及時。例如，選考規則招致田忌賽馬式博弈、高中教學秩序受沖擊、學生選擇權受限制、選修課程課時被擠壓、學習興趣讓位利益考量、選考科目難易不均冷熱失衡等問題；文理不分科遭遇高考戰線拉長、高校招生區分度不足等問題；考試評價次數增加，導致學生考試壓力分散但心理負擔加重等問題。
（二）改革目標很明確，但改革措施不夠精準
《實施意見》明確了改革目標、基本思路和重大措施，同時給地方試點尋求具體辦法留出空間。試點省市試圖以漸進性、階段性或策略性改革方案根除體制性弊端，最終很難取得理想效果。
一是“招考不分”體制仍待消解。試點省市沒有突破現行招考不分的體制，招生錄取集中統一模式沒有變，學校、考生、考試機構和招生部門之間的關系沒有變。地方招辦在關鍵環節擁有控制權，繼續充當考生和高校之間的中間人�？忌荒茉谄叫兄驹竿稒n框架下一檔多投，不能自主地與高校直接雙向選擇。考試機構壟斷性經營，社會化、專業化和市場化程度提升緩慢。高校習慣于“坐享其成”，缺乏自主考試招生的積極性和主動性。
二是“唯分數論”積弊根基仍在。“兩依據一參考”旨在以綜合評價破解“唯分數論”，發現和培育學生的良好個性，促進學生全面發展健康成長。試點省市將選考科目等級折算為分數與統考科目原始分加總后排隊錄取，學考科目、綜合素質評價基本上游離在錄取標準之外，沒有發揮實質性招生選拔作用，文化課考試分數幾乎成為唯一依據，不能全面衡量學生的全面發展情況，違背了“兩依據一參考”的綜合評價初衷。
�。ㄈ┕綄蚝荃r明，但共識基礎有待夯實
堅持公平導向是新高考改革最鮮明的特征，但不同利益群體訴求各異，改革的社會成本不斷上升，亟待進一步統一思想凝聚共識。
一是招生計劃調配引發集體抗議。為促進區域間入學公平，2016年4月教育部等部委聯合發文，要求江蘇、湖北等12省(市)面向中西部10省(區)調出16萬招生計劃。結果，數十萬江蘇、湖北考生家長紛紛前往當地政府門前抗議示威，質疑招生計劃調整的公平性和科學性，要求保障考生的平等受教育權利。其他省市也不同程度地發生過因利益調整引發的社會動蕩，如何平衡考試公平和區域公平依然是待解的歷史性難題。
二是改革輿論氛圍需要加強引導。改革能否成功，取決于能否找到最大公約數，也取決于良好的輿論氛圍�！秾嵤┮庖姟饭家院�，教育部等部門組織了較密集的宣傳和解讀，但社會各界對改革理念、目標和措施等缺乏基礎性、準確性和完整性認知，先后出現多種傳言、流言和謠言，以至于有人擔心改革可能帶來更加嚴重的腐敗和不公，從而陷入了迷茫、觀望和困惑之中。教育行政部門、學校、教師、家長和學生沒有完全形成改革命運共同體，導致部分改革措施偏離正軌。
�。ㄋ模Q策程序很完整，但體制機制仍需優化
新高考改革決策程序完整，但決策體制機制的弊端很可能阻礙最前沿的知識技術直接進入改革現場。
一是政府服務思維需要強化。如果行政主導話語權、以政治邏輯取代教育邏輯，改革共識就很難真正形成。如果政府堅持單邊壟斷、以管制思維替換服務思維，改革方向就很難確保正確。即使處于最佳窗口期，舊體制的既得利益者仍是改革的最大阻力，需要創新體制機制有效處置。
二是利益攸關方代表性失衡。新高考改革設置社會參與渠道，邀請不同行動主體參與論辯協商，但仍有可能存在利益攸關方代表性不足及代表性過度的問題。政府官員或準官員主導座談會、聽證會、咨詢會和論證會，考生、家長及專業人士不一定能夠充分表達訴求。專家咨詢論證環節，很可能是擔任行政職務、行政級別高的“紅頂”專家參與機會更多，而有觀點、有智慧、有個性的“布衣”專家往往被排除在外。
三是過分拘泥于頂層設計。頂層設計既有強制性和指令性，也有建議性和指導性。新高考頂層設計在很多方面集成了地方探索先行經驗，以“實施意見”而非“決定”的形式下發，顯然是更強調指導性和建議性。試點省市過分拘泥于頂層設計，盡量多做規定性動作、少做自選動作，自我擠壓政策創新空間，很可能降低試點成效和改革質量。
三、新高考改革持續推進的政策建議
2017年初教育部啟動北京、天津、山東和海南等第二批改革試點，全國31個省市區已形成高考改革實施方案，2018年新高考改革將進入“井噴期”。新高考改革必須堅持基本方向不動搖，完善具體措施不教條，以體制性弊端為靶心，以體制改革為重點，最終建成分層次、選擇性、綜合性的現代化高考招生制度。
（一）推進體制改革，實現招考分離
高考改革是一場深刻的體制變革, 需要整體設計，零打碎敲的改革早已不合時宜。
1.推動考試機構在競爭中轉型升級
一是政府外包考試評價服務。建議政府通過市場機制和法律手段向全國乃至全球招標，將考試評價服務外包給專業考試機構，甚至可以將不同性質、科目的考試評價服務外包給不同的考試機構，推動考試機構在競爭中轉型升級。政府代表公共利益提出考試評價的目標、內容、形式、范圍和標準等要求，與承包商協調考試設計、試題研發、考試實施、閱卷評價、測量分析、結果報告等方面工作。二是加強考試機構基礎能力建設。支持考試機構打造世界一流考試評價專家團隊，圍繞命題組卷、題庫建設、等值設計、結果報告、信度和效度校驗等重點任務集中攻關。優化內外部專家協同命題機制，提高命題準確性和科學性，提供多樣選擇、分層考試、多次考試、綜合評價服務。加強標準化考點、計算機考試平臺建設與管理，提高考試信息化服務水平。
2.倒逼高校主動爭取考試招生自主權
一是激活高�？荚囌猩膬仍趧恿�。新高考改革面臨的重大挑戰之一，是高校考試招生自主的積極性、主動性嚴重不足。究其原因，主要是缺乏嚴格的教育質量問責機制，生源質量與高校管理層的切身利益沒有直接關聯，高校發展也較少依賴校友捐贈和回饋。建議開發全國大學生綜合素質和基本能力等學習成果測試系統，建立包括學生學習成果等信息的國家高等教育公共數據庫，向社會公眾開放，倒逼高校更加重視生源質量。二是規避學生選擇權與高校自主權沖突。高校作為高度專業化的育人機構，理應最有權且最有能力確定招生錄取標準、提出不同科目組合和其他評價要求、決定如何利用考試機構和高中提供的評價信息。學生享有選擇科目組合而不是組合科目的權利，從而規避學生選擇權與高校自主權沖突的問題。
3.構建考試招生安全保障體系
無論是集中在中央還是分散到高�；虻胤剑皇芗s束的權力都會發生嚴重腐敗，必須筑牢安全保障屏障。一是完善權力監督制衡機制。明確相關責任主體的權利和義務，制定考試招生基本規范以及違規違法行為的處罰措施。鼓勵不同利益群體成立不同層級的代言機構、民主選舉代言人，維護公共利益。整合社會監督、自我監督、司法監督、輿論監督、群眾監督和黨政監督等多方力量。二是設置獨立的申訴救濟渠道。健全考試招生申訴體制機制，明確政府、學校和考試機構的申訴受理機構。申訴受理機構既應同教育行政部門保持必要聯系，又不能受教育行政部門的直接干預。指定專門機構為有申訴需求的考生及家長提供免費法律援助服務和指導。
�。ǘ┩晟凭C合評價，破解“唯分數論”
綜合評價是破解“唯分數論”的必由之路，必須采取更加有效的措施切實加以推進。
1.讓選考科目回歸統考科目
從教學方式、考試范圍、考試時間、試題類型、成績呈現、考試評價功能等方面看，選考科目與學考科目都有本質不同。選考科目直接服務升學選拔，是典型的常模參照評價，不宜與標準參照性質的學業水平考試混同。建議將選考科目納入全國統一考試與語數外統籌安排，可以保留“6選3”或“7選3”的選擇性，體現“兩依據一參考”的改革主旨。同時，由高校分學科或分院系對全國統一考試的科目組合提出要求，允許高校不同院系根據人才培養目標和自身辦學特色，自主對科目成績進行必要的加權處理。
2.讓學業水平考試成為錄取依據
高中學業水平考試是促進學生全面而有個性發展的重要保證，是學生獲得高中畢業文憑的基本依據。高中階段平時成績與高校招生錄取掛鉤，是世界各國高考改革的普遍趨勢。學業水平考試可以作為普通高校招生錄取的重要門檻，也可作為高職院校入學的學業成績依據。高中學校還可挖掘學業水平考試的評價、甄別及診斷功能，了解學生學習的優劣勢，更有針對性地開展教研、教學、輔導及專項訓練等。
3.讓綜合素質評價成為硬標準
以綜合評價引導素質教育是當務之急。高考成績差幾分甚至幾十分到大學后并沒有本質性區別，提倡高校探索以高考總分的某一分數段（如655～660分）作為門檻，分數段內不再區分考生的高考總分，然后參考可比較、可分析的綜合素質評價材料錄取，讓綜合素質評價真正發揮作用。這樣既有利于高校招到更適合的生源，又有利于素質教育的有效落實。上海綜合評價錄取模式、浙江“三位一體”招生模式，都在綜合評價方面作出了積極探索，成效得到社會多方認可。
�。ㄈ﹥灮唧w舉措，凝聚改革共識
新高考改革既要防求治太急又要防猶疑畏難，改革共識不僅需要先進理念凝神聚氣，更需要有效策略激濁揚清。
1.正解選課走班難題
新高考對高中學校的最大沖擊是選課走班，試點省市普遍反映選課走班帶來師資不足、教室不夠、管理跟不上等難題。其實，在西方的高中或大學選課走班是常態，試點亂象的根源在于應試教育的路徑依賴。20種或35種選考科目組合并不意味著要并列開設20個或35個教學班，不同組合內學生還可以拆解合并編班。理化生和史地政6科每周課時都不超過4節，只要保證每周3～4天6科并列開設3次，就可以滿足全部選課走班需求。區域內的高中學校還可以通過共享師資的方式解決師資不足問題。
2.以先進的技術消解改革亂象
建議借鑒和運用世界先進的等值理論和技術，做好不同科目、同一科目多次考試成績等值設計�？梢蕴崆把邪l標桿試卷、測驗常模或制定等級標準，也可以采取共同人設計、等組設計或非等組錨題設計，還可以通過代表性樣本進行事后等值、把原始分數轉換為量表分數等。確保試卷難度適合考生總體的一般水平，難度范圍能夠覆蓋全體考生的能力范圍，對所有考生都具有較高區分度。選考科目等級分同時根據學科標準和考生代表性樣本加以確定，等級標準不因考生群體不同而不同�？忌R和能力沒有提高，量表分數就不會有顯著性變化。這樣，選考科目冷熱不均、占坑、田忌賽馬等功利化博弈便可自動消解。
3.建立有效的社會參與合作機制
建立社會參與合作機制是新高考改革成功的重要保證。首要問題是識別并動員擁護改革的核心力量，以核心力量為主導建立利益攸關方深度參與的社會合作機制，在內外溝通、相互論辯、充分協商的集體行動中形成共識。綜合利用傳統及現代溝通交流技術，搭建政府、學校和社會組織信息交流平臺，讓行政官員與外圍大眾形成政策共同體，避免行政主導話語權。堅持頂層設計與分層決策相結合、充分代表與深度協商相結合、政府主導與社會治理相結合等原則，在個人與公共、局部與整體、眼前與長遠利益保持平衡，既要善于甄別研判民意又要預防被民粹綁架，作出符合大多數人意愿、合理且可行的改革方案。
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