高校缺哪些自主權？與其給予 不如放權

　　落實大學自主權，不在于要給大學多少權，而是應該明晰政府和大學的權力邊界。借鑒最近比較熱門的負面清單的概念，所謂負面清單，就是政府在管理過程中以“非禁即入”為原則，僅規定禁止或限制進入的領域。那么，在討論大學自主權方面，是否也可以轉變一下思路，從規定“大學可以做什么”到明確“大學不能做什么”。政府不再給大學畫圈，而是政府先把權力邊界劃好，把辦學的空間留給大學。

　　■黃達人

　　高校缺哪些自主權？從事大學管理工作二十余年，但是要我列出一個大學需要哪些自主權的權力清單，一時還真的列不出來。在回顧了三年來與國內“985”、“211”大學、地方本科高校、高職院校以及海外大學100多位校長的交流經歷后，對于這個問題，覺得還是有話說。

　　對于公立大學來說，政府是大學的舉辦者。從法理上說，政府的授權是大學辦學自主權的來源。對于大學而言，關鍵是知道有哪些辦學自主權以及哪些權力可以從政府那里得到讓渡和授權。關于辦學自主權，《高等教育法》中明確規定的有七條，但隨著時代的變遷和社會的發展，大學需要的辦學自主權已遠不止這些。目前的問題是，一方面，政府對于大學到底該有哪些辦學自主權還沒有明確說法；另一方面，大學自身還沒有認真去思考需要哪些辦學自主權以及這些辦學自主權應該如何行使。

　　因此，要回答這個問題，不如換一個角度，站在更加宏觀的層面看待這個問題，即如何看待政府與大學的關系。

　　與其增加自主權，不如放權給大學

　　在與“985”大學校長、書記聊天的過程中，大家有一個普遍的感受，就是對于“985”大學而言，真的要說需要哪些具體的自主權，很少。與我交流的很多校長很明確地說，大學自主權不是制約大學發展的瓶頸。同時，海外大學的校長則說，中國大學校長在財務和機構設置等方面比他們有更大的自主性。

　　一方面，好像不需要更多的自主權；但另一方面，在辦學的過程中，又確實感到無法靜下心來、集中精力，很多時候是被牽著鼻子走。我認為，其中一個很重要的原因是，政府對于大學的管理方式多是工程化、項目化、碎片化的。例如，在評價教學方面，有精品課程、教學名師、重點教材等很多競爭性項目。辦學者雖然可以不參加評選，但下一次評價學校、學科時，這些又是主要指標，因此不得不參加。種類繁多的申請、評審占用了大量時間和精力，而大學的特色也逐漸被一些量化的指標所替代。所有的學校都在同一個指標體系中競爭，大學發展的多樣化也就無從談起。

　　因此，我認為，落實大學自主權，不在于要給大學多少權，而是應該明晰政府和大學的權力邊界。借鑒最近比較熱門的負面清單的概念，所謂負面清單，就是政府在管理過程中以“非禁即入”為原則，僅規定禁止或限制進入的領域。那么，在討論大學自主權方面，是否也可以轉變一下思路，從規定“大學可以做什么”到明確“大學不能做什么”。政府不再給大學畫圈，而是政府先把權力邊界劃好，把辦學的空間留給大學。

　　隨著本屆政府簡政放權工作的推進，我們也看到，教育部以及地方教育行政主管部門已經做了很多努力。

　　在學科建設方面，取消了國家重點學科評審和百篇優秀博士學位論文評審。這有利于大學根據學術發展規律和辦學特色自主決定重點建設哪些學科，以及以何種標準衡量這些學科建設水平。

　　在本科教學方面，對“高等學校本科教學質量與教學改革工程”的建設與管理模式進行了優化調整。大大減少了競爭性的項目評審，將項目資金打包撥給大學，由大學根據自身發展需求進行統籌配置。競爭性項目多了，容易導致大學急功近利的行為，因此在現行生均撥款加專項經費的撥款體制下，首先應是保證生均經費并逐年提高，落實生均撥款是落實大學辦學自主權最起碼的要求。接下來，減少專項的項目數量，以寬口徑的形式下達給大學。

　　為了進一步理順政府與大學的關系，避免政府因掌握財權，而干涉學校的辦學自主權，建議成立國家和省級兩級教育撥款委員會，負責制訂教育撥款預算，并監督政府部門依照預算撥款。

　　因此，在處理政府與大學關系方面，政府應該放權讓大學自己去發展。教育行政主管部門對大學要多一些指導性的意見，少一些指令性的文件。

　　例如，在大學管理體制方面。處理設有醫科的大學與附屬醫院的關系時，在大學直接管理還是成立醫學部管理這類具體問題上，完全沒有必要統一規定，而應由學校根據自身的歷史和傳統去解決。

　　又如，在大學人事工作方面。教育部已在幾所高校開展公開選拔直屬高校校長的試點工作，是一個可喜的進步。順著這個思路，下一步我建議：一是增加學校的提名權；二是在專家組面試時增設候選人與專家個別交流的環節；三是吸收部分專家參與未來對校長的考核工作。

　　再如，在學術權力方面。很多地方本科高校由于要對接地方、對接當地的產業，在設置專業目錄外的專業上有較大需求，而且名目繁多。我建議：在目前尚不能自主設置目錄外專業的框架下，是否可以允許各校在專業下自主設置專業方向，并將專業方向體現在畢業證書上，切實做到宏觀上控制、微觀上放開。

　　政府在放權的同時要加強考核和評估

　　政府管理大學，從管制型向監管型轉變，這里面應該包含兩層意思：一是把該放的權力放掉；二是把該管的事務管好。因此，政府在轉變職能的背景下，對于大學的管理應該側重在監督。

　　例如，取消百篇優秀博士學位論文評審體現了國家在博士生培養質量管理思路上的重要轉變，強調質量監督。國家在取消論文評審的同時，加大了抽查力度，從過去的5%抽查率提高到10%。這是國家在博士生培養質量管理思路方面由“選拔優秀”向“保質量底線”的重要轉變。

　　又如，教育部本科教學評估從水平評估改為審核評估以及針對新辦本科院校的合格評估。合格評估抓底線。而所謂審核評估，是按學校自己確定的辦學目標進行評估。審核評估代表了政府對大學管理的一種導向，即對大學的評估是一個相對概念，既不是用同樣一套指標體系去評價大學，也不是用定量的方式去考核大學，而是看大學是否遵循自己的辦學定位，是否實現了辦學目標。

　　因此，無論是教育行政主管部門還是第三方如教育撥款委員會，在對大學的考核與評估方面，不宜過分強調績效，以免導致大學過于追逐短平快的數據，而忽視人才培養等需要長時間用心耕耘的領域。

　　落實辦學自主權，還需要制度環境的支持

　　目前，教育部各司局正按照國務院統一要求，積極制定負面清單，縮減行政審批事項，減少對于大學的行政干涉。

　　在落實辦學自主權方面，教育部直屬高校感受最明顯，地方高校次之，目前最困難的是高職院校。落實辦學自主權，需要整個制度環境得到改變。

　　以人事自主權為例。教育部人事司明確：充分尊重直屬高校的用人自主權，學校編制總量內進人由學校按照規范的程序自主進行，無須上報核準。而在地方層面上，各地方政府雖也在積極探索落實高校用人自主權，但實際執行情況卻很不一致。問題主要有：

　　一是地方高校的選人、進人自主權落實不到位。不少地方還仍然延續著由政府統一編制計劃、公布信息、組織考核、辦理錄用手續等帶有強烈計劃經濟色彩的做法，高校選人、進人缺少自主性。尤其是走轉型發展道路的高校和高職高專要實現產教融合、校企合作，必須引進一批行業專家和企業技術骨干，但受現有進人模式和應聘者的學歷學位、職稱等資格條件限制，在履行調入手續時往往比較困難，沒有真正體現高校用人自主權。

　　二是地方高校的職稱評審權沒有全面落實。不少地方政府雖在積極探索下放職稱評審權，但往往只下放給有博士學位授予權或碩士學位授予權的高校，其他高校的教師仍須接受地方政府統一組織的評審。

　　三是地方高校的人員配置權被弱化。《高等教育法》規定，高校可“根據實際需要和精簡、效能的原則，自主確定內部組織機構的設置和人員配備”。但在現行體制下，不少地方高校的內設機構、干部職數、崗位設置和聘用均須由政府審批。（作者系中山大學原校長）