落實節能減排重在制度改革

　　不久前《上海證券報》刊登了一篇題為《落實節能減排須提高處罰標準》的評論文章，說的是要落實節能減排，除了獎勵，還應該提高處罰標準，加大漠視環境者的成本。對此，筆者表示贊同。但前提是，必須改革現行的無償或廉價的環境使用制度。

　　長期以來，我國污染物總量控制的措施執行得并不理想，這不僅導致環境質量改善缺乏有力的保證，而且也增加了企業向環保部門討價還價的空間，阻礙了市場機制在環保領域發揮應有的作用。我國“環境保護法”中沒有明確“總量控制”的原則。“水污染防治法”中也只是規定，對實施達標排放仍然不能達到國家標準的，可以實施重點污染物總量控制。1996年頒布的《國務院關于環境保護若干問題的決定》，首次將“總量控制”原則引入所有污染物排放管理上。但總量控制作為一種強制性規定，目前僅在1995年頒布的《淮河流域水污染防治暫行條例》中得到體現。由于總量控制沒有得到嚴格執行，環境這種特殊資源實際上變成一種可以無限索取的非稀缺性資源，失去了商品的基本特征，也就不會被企業視為生產要素納入生產成本或服務的價格。

　　企業向環境排污，侵占或消費的是有限的環境容量，因此，排污權可以視為環境使用權或占有權的具體形式。但我國排污權的無償取得以及過低的排污費征收標準，導致環境實際上正被企業無償或廉價使用。在我國現行管理模式下，企業獲取排污權主要是通過申請排污許可證的方式實現的。排污許可證對各個污染源的排放行為做出了具體規定，進一步將排污權具體化、商品化，從而變得可定價、可交易。但是，我國上世紀80年代引入排污許可證制度以來，至今還是以行政授予的方式免費向企業發放排污許可證，至多也只是收取一定的工本費。排污許可證的免費發放，使得企業以零成本拿到了排污權，環境資源被免費占有。從排污費的角度看，企業在占用環境容量的過程中，按照排放污染物的種類和數量繳納一定的排污費。排污費本是“取之于排污、用之于治污”，但我國現行排污費征收標準過低，與環境的真實成本或環境治理所需的資金相差甚遠。據環保部門綜合測算，目前這種標準僅相當于治污成本的20%左右。這客觀上使一些企業寧愿繳納排污費，也不愿意治理污染。

　　目前，我國實行的排污收費政策，其初衷并不是為了體現環境有償使用，在很大程度上是作為一種約束企業減少排污的措施或手段。但是，“先排污，后收費”的排污費征收方式，是一種事后行為，即企業污染在先，排污費征收在后，容易使政府處于被動局面，難以形成令企業保護環境的約束機制，其政策效果大打折扣。同時，這種排污費征收方式還將環保責任過多地轉嫁給了政府。一是政府為了征收排污費，需要維持一個龐大的征收隊伍和監督機構。二是企業繳納排污費后，就認為可以不再負擔污染治理的責任，把污染治理的責任轉移給了政府。過低的排污收費標準相對于污染治理成本來說是杯水車薪，這使得政府不得不額外增加投入來治理環境。近年來，中央財政在“三河三湖”就投入了大量治理資金，而企業不僅沒有進行實質性的投入，還在繼續污染環境，形成“企業污染，政府治理”的惡性循環。

　　可見，目前這種無償或廉價的環境使用制度，助長了企業肆意污染環境的違法行為。因此，要想落實節能減排，重在“對癥下藥”，推進環境有償使用制度改革。要全面貫徹落實科學發展觀，建立我國資源環境使用的合理成本負擔機制，促進企業走上“低投入、低消耗、低污染、高效率”的集約化道路，加快完善社會主義市場經濟體制，推進經濟增長方式實現根本性轉變。