行政性資產管理體制改革探析

　　行政性資產屬于公共資產的范疇,是行政單位提供公共服務所必需的物質載體,但對于此類資產的管理長期以來一直處于職責不清、體制不明的狀況,因此行政性資產管理首先得理清理論上的幾個問題。

　　一、我國特殊的行政體制

　　我國幅員遼闊,人口眾多,長期的歷史沿襲并為了便于管理,實行五級分層的管理體制,即中央政府、省級政府、市級政府、縣級政府和鄉級政府,并設立本級立法機關人民代表大會,并按照多黨政治協商制度,成立黨的機關和政治協商委員,統一按照國家行政制度管理,而其工作人員也是按公務員制度管理。這種特殊而復雜的政治體制是世界上其他國家所沒有的,國際上通行把政黨和各種社會團體作為非盈利組織管理,而非國家的某個行政機關,因此這些組織的經費和資產多是由成員的會費形成,而非財政撥款補償,所以在體制和經濟上是獨立于國家行政機關和國家財政的。

　　我國特殊的行政體制長期以來形成了中共中央、政府機構、人大機關、政協機關的配套班子,一級政府就有一套這樣的領導班子,班子內各個系統之間的相互關系也確立了機構對于各自資產管理的產權。因此,行政體制的特點決定了,行政性資產的管理不能忽略這些特點,也不能忽視既定的產權而盲目借鑒國外行政性國有資產管理的模式對我國行政資產管理體制進行粗放型的改革。

　　二、國際上對行政性資產管理體制的選擇

　　1.行政性資產的內容。美國和加拿大政府資產包括一般公共資產和遺產財產。一般政府資產的界定比較簡單,僅包括政府辦公大樓等房產和車輛。遺產財產又包括收集類遺產如圖書館、檔案館、博物館等,文化遺產和自然遺產如山川、河流、野生動植物等。德國政府資產又稱為公共資產,泛指由政府投資形成的資產,包括政府辦公大樓、車輛、辦公土地及其他建筑物和設施等和公路、森林、土地等公共資源。澳大利亞的政府資產包括政府運作資產、政府資源、基礎設施和公共服務設施等。政府運作資產包括政府辦公樓、公務員宿舍,政府資源包括森林、土地、河流等,基礎設施包括公園、道路、水電氣等,公共服務設施包括學校、警察局、醫院等。

　　日韓兩國把政府資產主要劃分為行政資產和其他資產,其中日本的行政資產包括公用資產、公共資產、皇家資產和企業資產。公用資產包括政府辦公大樓、國立學校、國立醫院、公務員宿舍以及附帶設施和土地。公共資產指的是用于公共目的的財產,包括公園、公路等公共設施和森林、河流等公共資源。

　　就我國定義的行政資產概念而言,日韓式公用資產即外延最廣,包括了政府辦公的公用資產、國立醫院及學校,而美加兩國政府行政資產的范圍最窄,無公務員宿舍,只含辦公用資產。但是就政府資產的外延來看,日韓兩國的概念外延最廣,包括了所有涉及國家利益的資產。澳大利亞地方政府資產相對于日韓兩國只是未包括國有企業,這與該國市場經濟的國家職能是相對應的。而美加德三國政府資產的界定比較相似。

　　2.行政性資產的管理體制。由于美國、加拿大市場化的程度較高,加之這些國家扁平式的管理結構,它們傾向于在財政部門外部設立一個獨立于財政的職能管理機構,集中性地、用付費式的市場化管理手段統一采購、配置、調配、處置政府行政性資產。因此國內的一些學者和實踐者比較欣賞政府行政性資產管理職能劃分到獨立的統一職能機構,實行市場化運作的這種體制。

　　但是我們不能只窺一斑因而得見全豹,國際上行政資產管理體制并非單一而雷同的。財政部以及其他機構組織的政府資產管理考察團,在歐洲、亞洲、美加都進行過實地考察,形成詳細的考察報告,并對我國政府行政資產的管理提出了建設性建議。報告表明,日本韓國財政部門在政府行政性資產管理中擔負綜合性管理的職能,財政部門在政府資產管理中的權力和責任都很大。德國和澳大利亞雖然成立了聯邦資產管理局,并在全國設立分支機構管理分散在全國的國有行政資產,但是財政除了預算上的管理外,對于政府國有行政資產還保有一定的控制權。

　　因此我們不能武斷地認為世界上大多數國家是設立獨立的資產管理職能機構管理,也不能斷定大多數國家實行由財政領導下的資產管理模式,即使清楚地了解實行獨立統一職能機構體制的國家,實行財政領導資產管理機構的體制國家的確切數目,我們也不能斷定它們的模式和體制就是適用于我們國家,就選用該種體制,畢竟中國的情況太復雜,也有可能需要理論研究者和實踐工作者探索出適合中國的有效率的行政資產管理體制。

　　三、行政資產完全集中統一管理改革的成本

　　如果對行政資產目前的管理狀況進行大刀闊斧的改革,那就是政府主導的強制性制度變遷。強制性制度變遷需要用國家的權力解決當期制度變革的問題,必須進行制度變革的成本和收益的權衡。而與強制性制度變遷不同的是,誘致性制度變遷是一種自然漸進的過程,是社會發展的規律自然發展和要求的結果。目前的情況下,如果設立集中統一職能化管理機構,實行完全統一的“一刀切”式管理只會增加改革的成本。

　　1.目前就實行完全統一的職能化管理,易激起改革的抵制力量。行政資產畢竟是多年形成的,而且各個部門也管理了多年,這其中不可避免地涉及到部門利益。如果冒進地將行政性資產通通收歸某個集中統一的職能管理機構管理,必定會觸犯部門利益,激起部門對改革的抵制,加大改革的難度。

　　2.法律建設尚未跟上的情況下,完全統一的職能化管理只會加大以后改革的法制成本。從法理角度講,行政事業單位皆為非企業法人,也擁有法人財產權,即便是國家財政投入資金形成的財產,財政也不能隨便剝奪其財產權,更何況另外成立的部門。在法律沒有授權的情況下,非企業法人的法人財產權也是不可侵犯的。如果法律還沒有健全,制度還不完善,進行行政性資產管理的完全集中管理只會減少法律的威懾性,加大法制建設的成本,加大下一步改革的成本。

　　3.目前實行完全統一的職能化管理會增加改革的協調成本。我們已知國家的行政單位并非僅僅是政府各個行政辦公機關,還包括黨委、人大、政協,每個部門都有自己的管理機制以及資產形成的不同情況,而每一部門的管理者在資產基礎管理、配置、調配等方面都擁有得天獨厚的信息優勢和管理人才優勢。如果現在就推行完全統一的職能化管理,必須先設立不涉及部門利益的職能化管理的專門機構,除了人員、辦公經費,這其中還必然涉及到新的部門與四大行政機構協調的問題,在目前各個行政機構本身還不能摸清資產的具體管理狀況下,資產轉移、接受、登記、核查等工作都將是無本之木、無源之水的事情。

　　四、對于行政性資產管理的幾點設想

　　1.維持現有管理體制基礎上進行改革調整。以中央行政性資產管理的體制來講,早已形成了財政部與四大管理局(國務院機關事務管理局、中共中央直屬機關事務管理局、人大機關事務管理局、政協機關事務管理局)和垂直管理單位資產管理部門之間預算管理與資產管理的關系,基本維持現有管理格局,承認管理局既有的法人財產權,使其先在部門內部協調好利益關系,再利用已有的格局形成新格局,即四大管理局和垂管單位資產管理部門繼續行使自己所屬單位的資產管理職能,但由財政部建立健全相關規章制度,并進行統一協調。地方上的行政性資產管理同樣面臨利益格局的調整問題,漸進式的改革可以減少改革的阻力,降低改革成本,同時也有利于收集資產管理的歷史信息,摸清資產管理的現有狀況。

　　2.加強國有資產基礎管理工作。行政性資產管理內容包括:產權登記、界定、變動和糾紛的調處、資產的使用、處置、評估、統計報告制度和監督,向同級財政部門通報情況等。資產基礎工作做得不好,會造成單位家底不清、產權不明、管理不善等,這是造成行政性資產流失的一個重要原因,也是產生腐敗的一個重要原因,同時也是衡量一個單位工作成績好壞的重要標志。加強資產的基礎管理工作,是各級行政單位工作開展、全社會的正常運行的有力保證。

　　3.盡快出臺行政性資產的法律和相關的管理辦法。行政性資產本屬于國有資產大類別,但是人們更多地重視經營性的國有資產,而忽視非經營性的國有資產,因此行政性資產包括事業性資產的管理缺乏較高層次的法律來確定模式和方式,也就造成了行政事業資產管理的法律手段薄弱的情況。另外,舊的行政性資產管理方法有關的規定早已不適應現今的標準,同時一些條文對于資產管理的具體規定描述很模糊,不利于具體執行行政性資產的基礎管理,也不利于地方政府根據中央的辦法制定具有可操作性的實施辦法。因此,有必要盡快出臺行政事業性資產管理的法律,提升行政性資產管理的法律層次,配套以行政性資產管理的實施辦法,從制度上保證行政性資產管理改革的順利進行。