關(guān)于我國(guó)危機(jī)銀行救助重組的法學(xué)思考

　　巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)指出:“那些不再符合監(jiān)管要求的機(jī)構(gòu)迅速和有序退出是有效金融系統(tǒng)的必要組成部分,監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)負(fù)責(zé)或協(xié)助這些機(jī)構(gòu)有序地退出。”①然而,“多米諾”效應(yīng)時(shí)刻威脅著銀行系統(tǒng)的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的安全。因此相對(duì)于破產(chǎn)清算對(duì)投資者利益保護(hù)的最后一次法律救濟(jì)來(lái)說(shuō),救助重組則是利益保護(hù)的最后一次努力。“保全銀行的運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ),在保護(hù)存款人利益的同時(shí),對(duì)社會(huì)來(lái)講也避免了一場(chǎng)金融服務(wù)業(yè)的恐慌,因此機(jī)構(gòu)重組通常被認(rèn)為是一種較為優(yōu)選的處理方法。”[1]

　　一、“危機(jī)銀行機(jī)構(gòu)重組”的法學(xué)界定

　　經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“銀行重組”是一個(gè)很復(fù)雜的系統(tǒng)工程。從法律角度看銀行重組有兩種:一種是健康銀行之間為追求規(guī)模經(jīng)濟(jì)和效益而進(jìn)行的重組,主要由市場(chǎng)主導(dǎo),按公司法和合同法的程序進(jìn)行;另一種則成為對(duì)危機(jī)銀行的救濟(jì)手段。是指為了維護(hù)或恢復(fù)銀行的信用,消除或者緩解對(duì)第三方利益的影響,化解金融風(fēng)險(xiǎn),以完善銀行企業(yè)制度目標(biāo),在銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的干預(yù)下根據(jù)銀行法的相關(guān)法律,進(jìn)行企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的完善與創(chuàng)新,并清理銀行的損失、恢復(fù)其金融功能的過(guò)程。

　　二、美國(guó)有關(guān)危機(jī)銀行救助重組的法律制度

　　在銀行不能支付到期債務(wù)、瀕臨破產(chǎn)而嚴(yán)重影響存款人利益時(shí),各國(guó)都無(wú)一例外的規(guī)定了對(duì)該銀行的救助重組,并有相應(yīng)的法律規(guī)制。危機(jī)銀行的救助的方案基本上包括資金上的救助和機(jī)構(gòu)上的重組,美國(guó)也不例外,其對(duì)危機(jī)銀行的救助重組主要包括以下法律規(guī)制。

　　第一,對(duì)危機(jī)銀行的重組必須有一定的依據(jù)。美國(guó)非常注重對(duì)金融機(jī)構(gòu)的日常監(jiān)管,對(duì)經(jīng)營(yíng)不良的銀行進(jìn)行改組整頓必須依據(jù)主管機(jī)關(guān)的日常監(jiān)督和審查時(shí)獲得的資料和數(shù)據(jù)。根據(jù)《1978年聯(lián)邦金融機(jī)構(gòu)審查理事會(huì)法》,聯(lián)邦金融機(jī)構(gòu)審查理事會(huì)統(tǒng)一對(duì)聯(lián)邦銀行、州立聯(lián)邦儲(chǔ)備成員銀行以及州立聯(lián)辦存款保險(xiǎn)成員銀行等幾乎所有金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查。理事會(huì)根據(jù)審查結(jié)果,對(duì)銀行做出評(píng)估,然后決定是否對(duì)銀行采取改組整頓措施。評(píng)估首先是對(duì)銀行運(yùn)作的評(píng)估,確定一到五的等級(jí),然后再根據(jù)運(yùn)作評(píng)估做出綜合評(píng)級(jí)。運(yùn)作評(píng)估有五個(gè)指標(biāo):資本充分性(Capital Adequacy)、資產(chǎn)質(zhì)量(As-set Quality)、管理(Management)、收益(Earning)、資產(chǎn)流動(dòng)性(Liquidity);根據(jù)運(yùn)作評(píng)估的結(jié)果,理事會(huì)做出五個(gè)等級(jí),從綜合一級(jí)到綜合五級(jí)。綜合四級(jí)銀行有著一定程度的嚴(yán)重財(cái)務(wù)問(wèn)題和綜合問(wèn)題,這些問(wèn)題必須盡快解決,否則會(huì)成為銀行的主要問(wèn)題,不過(guò)在這種情況下還不能立即預(yù)見(jiàn)到銀行的倒閉。綜合五級(jí)銀行其財(cái)務(wù)問(wèn)題嚴(yán)重,即將面臨倒閉。[2]

　　第二,美國(guó)并不對(duì)所有的危機(jī)銀行都進(jìn)行重組,只有存在重組價(jià)值的情況下才會(huì)對(duì)其進(jìn)行救助重組。決定救助重組前除了對(duì)單個(gè)銀行進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析外,還要評(píng)估公眾對(duì)該銀行的依賴和需求程度并預(yù)測(cè)銀行倒閉對(duì)金融界的影響。如1955年美國(guó)《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)法》第13條規(guī)定的“不可缺少”原則(essentiality rule),即如果瀕臨破產(chǎn)的金融機(jī)構(gòu)在當(dāng)?shù)靥峁┤�面的金融服�?wù)、是當(dāng)?shù)夭豢扇鄙俚慕鹑跈C(jī)構(gòu)時(shí),該金融機(jī)構(gòu)就可以免于破產(chǎn),接受一系列的救助重組。之后1984年對(duì)美國(guó)大陸伊利諾斯銀行的救助,成功的保護(hù)了當(dāng)時(shí)占10%的投�？�,也保護(hù)了投保對(duì)象以外的存款。使得“不可缺少”原則向“太大不能倒”原則轉(zhuǎn)變,這是“太大不能倒”原則的第一次使用[3]。而1991年美國(guó)《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司改善法(FDICIA)》則廢除了“太大不能倒”原則。只有在不保護(hù)保險(xiǎn)對(duì)象外,存款可能引發(fā)系統(tǒng)性危機(jī)時(shí)才給予收購(gòu)、繼承或資金援助。[4]同時(shí)提出了處理成本最小化原則,即對(duì)銀行的救助前會(huì)比較救助費(fèi)用和破產(chǎn)清算后清償費(fèi)用,前者大于后者,則聯(lián)邦保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)一般不會(huì)采取救助措施。第三,美國(guó)會(huì)根據(jù)銀行問(wèn)題的嚴(yán)重程度采取不同的救助重組措施。在監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)銀行審查評(píng)級(jí)時(shí)發(fā)現(xiàn)了銀行較嚴(yán)重的問(wèn)題時(shí),美國(guó)銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)會(huì)對(duì)該銀行提出正式或非正式的警告,并要求銀行高層主管做出解釋和采取相應(yīng)的措施,甚至可以向監(jiān)管對(duì)象發(fā)出禁止令或?qū)τ嘘P(guān)人員停職的命令。但對(duì)問(wèn)題極其嚴(yán)重,采取救措施無(wú)力的,則讓它退出市場(chǎng)。對(duì)問(wèn)題比較嚴(yán)重,但仍有希望救助的則采取積極的救助措施。

　　救助措施主要包括資金上的支持和促成機(jī)構(gòu)重組。對(duì)面臨破產(chǎn)的銀行,美國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)首先會(huì)對(duì)其進(jìn)行各種形式的資金救助,最典型的就是1984年對(duì)大陸伊利諾斯銀行注入約55億美元的資金救助。對(duì)于機(jī)構(gòu)重組,首要方式是由一家健康的銀行在無(wú)第三方的幫助下購(gòu)買(mǎi)面臨倒閉的銀行,承接該銀行全部債權(quán)債務(wù),這種方式又被稱為“購(gòu)買(mǎi)與承接”(Purchase And Assumptions),也即我們所陳的并購(gòu)方式。這種方式的好處在于方便有效,在無(wú)需創(chuàng)建新的法律實(shí)體的同時(shí),不僅能為健康銀行開(kāi)拓更新更廣的市場(chǎng),也保留了原來(lái)危機(jī)銀行的業(yè)務(wù),可以有效的避免可能進(jìn)一步引起的金融危機(jī)。當(dāng)無(wú)法安排這種方式時(shí),聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司通常會(huì)采取另外措施,即設(shè)置一個(gè)過(guò)渡安排法案,建立橋梁銀行(BridgeBank)或新銀行(New Banks),這是對(duì)危機(jī)銀行救助的一種臨時(shí)機(jī)構(gòu),以其來(lái)接管危機(jī)銀行的運(yùn)營(yíng)并盡量維持銀行的價(jià)值,與此同時(shí),接管者在有限的時(shí)間內(nèi)(一般是兩年)要積極尋找長(zhǎng)久的解決方案。

　　三、我國(guó)銀行重組的立法現(xiàn)狀和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

　　中國(guó)銀行的倒閉不再是遙不可及的神話,1999年1月16日廣東國(guó)際信托投資公司正式被宣告破產(chǎn),這是新中國(guó)第一家正式宣告破產(chǎn)的金融機(jī)構(gòu)。在此之前,中銀信托投資公司、中國(guó)農(nóng)村發(fā)展信托投資公司、海南發(fā)展銀行和中國(guó)新技術(shù)創(chuàng)業(yè)投資公司也先后被接管、重組或關(guān)閉,其中有成功也有失敗,廣東發(fā)展銀行對(duì)中銀信托投資公司的收購(gòu)即是成功的,避免了中銀信托投資公司破產(chǎn)而產(chǎn)生的社會(huì)負(fù)面影響,又使廣東發(fā)展銀行業(yè)務(wù)突破了地域限制。但海南發(fā)展銀行兼并重組海南城市信用社,不僅沒(méi)有成功,方而連海南發(fā)展銀行也遭擠兌,被迫關(guān)閉。從我國(guó)對(duì)危機(jī)銀行的處理過(guò)程可得出:第一,重組是解決危機(jī)銀行可能帶來(lái)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的有效措施,適用得當(dāng)可以獲得”雙贏”的效果,不僅能解決了危機(jī)銀行的問(wèn)題,還有利于參與重組的另一方銀行擴(kuò)展了業(yè)務(wù)領(lǐng)域。第二,法律應(yīng)對(duì)重組的標(biāo)準(zhǔn)作相應(yīng)的規(guī)定。并非任何銀行在危機(jī)時(shí)都可以通過(guò)重組獲得重生。對(duì)于那些問(wèn)題嚴(yán)重,即使花費(fèi)了大量成本救助也不見(jiàn)得有效的銀行應(yīng)當(dāng)盡早淘汰。我國(guó)也不應(yīng)固守安全而忽略了成本與效率問(wèn)題。第三,危機(jī)銀行重組對(duì)象選擇應(yīng)慎重,不是任何銀行都有能力承受危機(jī)銀行的問(wèn)題的。第四,危機(jī)銀行的重組不僅國(guó)家財(cái)務(wù)要援助,還要鼓勵(lì)私人資本的參與,這樣可以節(jié)約國(guó)家的財(cái)政支出。以上都在現(xiàn)實(shí)中為危機(jī)銀行的機(jī)構(gòu)重組奠定了實(shí)踐性的基礎(chǔ),但是縱觀我國(guó)法律,涉及銀行重組的立法僅有《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第38條和39條,并且內(nèi)容簡(jiǎn)要概括,不具有可操作性:第一,重組標(biāo)準(zhǔn)不明確,對(duì)重組、接管和破產(chǎn)之間的界限,法律沒(méi)有明確規(guī)定�！躲y行業(yè)監(jiān)督管理法》只規(guī)定“銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)或者可能發(fā)生信用危機(jī)、嚴(yán)重影響存款人和其他客戶合法權(quán)益的,國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以依法對(duì)該銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施接管或者促成機(jī)構(gòu)重組”,何為“已經(jīng)或者可能發(fā)生信用危機(jī)”,法律應(yīng)對(duì)其做出判斷標(biāo)準(zhǔn);第二,危機(jī)銀行的機(jī)構(gòu)重組多采用兼并和收購(gòu)的方式,但我國(guó)缺乏專門(mén)的銀行并購(gòu)立法,雖然我國(guó)現(xiàn)有的法律涉及銀行并購(gòu)的規(guī)定有《商業(yè)銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《公司法》以及《證券法》等,但都不具有可操作性。

　　四、我國(guó)危機(jī)銀行機(jī)構(gòu)重組的立法構(gòu)思

　　(一)救助重組的依據(jù)和前提條件

　　《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第38條規(guī)定的銀行機(jī)構(gòu)重組的前提條件是已經(jīng)或可能發(fā)生信用危機(jī),嚴(yán)重影響存款人和其他客戶合法權(quán)益的。但這一規(guī)定不具有可操作性,筆者認(rèn)為促成危機(jī)銀行機(jī)構(gòu)重組的前提應(yīng)符合以下條件:第一,銀行經(jīng)營(yíng)時(shí)出現(xiàn)實(shí)際的經(jīng)營(yíng)危險(xiǎn)和可預(yù)見(jiàn)的危機(jī),這可用四個(gè)平行要素來(lái)評(píng)估問(wèn)題的嚴(yán)重性——危機(jī)對(duì)公眾信心的影響、對(duì)銀行流動(dòng)資金的影響、對(duì)銀行償債能力的影響以及對(duì)其他銀行的牽連。一般情況下,銀行是否滿足上述條件的認(rèn)定依據(jù)是銀行監(jiān)管部門(mén)在預(yù)防性監(jiān)管措施下頒布的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)以及行業(yè)的一般經(jīng)營(yíng)水平。我國(guó)商業(yè)銀行可借鑒美國(guó)的綜合評(píng)級(jí)制度,制定符合我國(guó)實(shí)際的,考慮銀行資本、資產(chǎn)、管理、收益和流動(dòng)性等多種因素在內(nèi)的綜合評(píng)級(jí)體系,確定我國(guó)銀行的風(fēng)險(xiǎn)狀況,作為重組的標(biāo)準(zhǔn)。第二、遵循安全性和成本最小化相結(jié)合的原則,即在確定是否救助重組時(shí),除了安全方面的考慮外,還要評(píng)估救助重組的成本以及重組后銀行繼續(xù)經(jīng)營(yíng)的價(jià)值是否大于破產(chǎn)清算的價(jià)值。對(duì)于那些問(wèn)題嚴(yán)重,即使花費(fèi)了大量成本救助也不見(jiàn)得有效的銀行應(yīng)當(dāng)盡早淘汰。“對(duì)銀行體系穩(wěn)健的最簡(jiǎn)明和最經(jīng)濟(jì)以及最有效的方法就是盡早清退不能繼續(xù)經(jīng)營(yíng)的銀行。”

　　(二)啟動(dòng)重組程序的啟動(dòng)者

　　對(duì)于重組啟動(dòng)人各國(guó)是有不同規(guī)定的,主要有監(jiān)管機(jī)構(gòu)、銀行自身和債權(quán)人�？紤]到債權(quán)人提起可能會(huì)出于自身考慮,而草率的提起重組可能使問(wèn)題銀行加劇危機(jī)陷入擠兌的危險(xiǎn)。因此有些國(guó)家規(guī)定只有監(jiān)管機(jī)構(gòu)才能提起。監(jiān)管機(jī)構(gòu)所處的位置和職責(zé)使其更具宏觀的眼光,自然可提出救助重組要求。但借鑒于破產(chǎn)法,筆者認(rèn)為也應(yīng)當(dāng)允許債權(quán)人和銀行機(jī)構(gòu)本身提出重組申請(qǐng)。首先銀行最了解自身財(cái)務(wù)和經(jīng)營(yíng)狀況,尤其是在監(jiān)管機(jī)構(gòu)沒(méi)有發(fā)現(xiàn)問(wèn)題時(shí),銀行自身若能提起救助重組申請(qǐng),這樣有助于盡早解決問(wèn)題。而債權(quán)人尤其是存款數(shù)額較大的債權(quán)人,因其利益與銀行經(jīng)營(yíng)狀況緊密相連,自然會(huì)很關(guān)注銀行狀況,若銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)沒(méi)有發(fā)現(xiàn)問(wèn)題而銀行出于自身利益的考慮不愿意提起重組申請(qǐng)時(shí),由這部分人提起也有助于盡早發(fā)現(xiàn)問(wèn)題,此時(shí)他們會(huì)先對(duì)銀行進(jìn)行評(píng)估認(rèn)定重組后繼續(xù)經(jīng)營(yíng)的價(jià)值是否大于清算的價(jià)值,答案是肯定的話,銀行、債權(quán)人便可能協(xié)商共同對(duì)銀行進(jìn)行重組。監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)其干預(yù)便不會(huì)太多。

　　(三)重組實(shí)施機(jī)構(gòu)

　　從國(guó)外銀行法看,危機(jī)銀行的重組一般由銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)施,如美國(guó)有雙重銀行監(jiān)管體系,一是聯(lián)邦銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)監(jiān)管國(guó)民銀行和參與存款保險(xiǎn)的州立銀行,包括貨幣監(jiān)理署、美聯(lián)儲(chǔ)(FED)和聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司(FDIC);二是各州銀行監(jiān)管部門(mén),負(fù)責(zé)監(jiān)管州立的,沒(méi)有參加存款保險(xiǎn)的非會(huì)員銀行。[6]但對(duì)于銀行的關(guān)閉問(wèn)題,只有被關(guān)閉的銀行的注冊(cè)機(jī)構(gòu)——貨幣監(jiān)理署或州立銀行監(jiān)管當(dāng)局才有權(quán)簽發(fā)關(guān)閉命令,而真正實(shí)施救助重組的機(jī)關(guān)是聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司。我國(guó)銀行實(shí)際上也有雙重的監(jiān)管機(jī)構(gòu)——中國(guó)人民銀行和國(guó)務(wù)院銀行監(jiān)督管理委員會(huì)。銀行監(jiān)管委員會(huì)是銀行主要監(jiān)管機(jī)構(gòu),對(duì)危機(jī)銀行的重組應(yīng)當(dāng)由其來(lái)負(fù)責(zé)。但危機(jī)銀行的救助重組往往伴隨著資金的救助,這就需要與中國(guó)人民銀行協(xié)同合作,這樣才能保證銀行的救助重組順利進(jìn)行。

　　(四)機(jī)構(gòu)重組措施

　　從國(guó)外立法看,危機(jī)銀行的救助重組主要包括資金上的援助和機(jī)構(gòu)重組,兩者是協(xié)調(diào)進(jìn)行的。而機(jī)構(gòu)重組最普遍采用的方式是并購(gòu)(M&A)方式。并購(gòu)包括合并和收購(gòu)兩種,所謂收購(gòu)指的是一家健康銀行通過(guò)有償方式購(gòu)買(mǎi)陷入危機(jī)銀行的全部或大多數(shù)股權(quán),危機(jī)銀行的一切債權(quán)債務(wù)由收購(gòu)方接收,被收購(gòu)方消亡或成為其分支機(jī)構(gòu)而繼續(xù)經(jīng)營(yíng),我國(guó)中銀信托投資公司的重組就是采用收購(gòu)的方式。合并指兩個(gè)或兩個(gè)以上的銀行按照法律規(guī)定和協(xié)議而組成一個(gè)銀行的法律行為。包括吸收合并和新設(shè)合并。吸收合并也即兼并。新設(shè)合并即設(shè)立一家銀行合并危機(jī)銀行的全部債權(quán)債務(wù)。1994年日本的東京協(xié)和與安全兩家信用社發(fā)生經(jīng)營(yíng)危機(jī)時(shí)所采取的做法便是如此。[7]

　　筆者認(rèn)為我國(guó)危機(jī)銀行機(jī)構(gòu)重組也應(yīng)主要采取并購(gòu)方式(M&A),從理論和實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,并購(gòu)有以下優(yōu)點(diǎn):第一,并購(gòu)能使危機(jī)銀行機(jī)構(gòu)實(shí)體得以基本保存,保持了金融服務(wù)的連續(xù)性,減少了對(duì)經(jīng)濟(jì)的沖擊,維護(hù)了公眾對(duì)銀行的信心,并能為進(jìn)一步處理危機(jī)銀行的不良債權(quán)提供緩沖時(shí)間;第二,對(duì)于接收銀行而言,也在一定程度上可以擴(kuò)展自己的業(yè)務(wù)范圍,并承接了危機(jī)銀行曾經(jīng)所擁有的、仍有相當(dāng)價(jià)值的“商譽(yù)”;第三,對(duì)于監(jiān)管機(jī)構(gòu)而言也是最省時(shí)省力的;第四,宏觀上講也有助于調(diào)整原有不合理的金融機(jī)構(gòu)體系,優(yōu)化金融資源的配置。但遺憾的是,雖然我國(guó)現(xiàn)有的法律涉及銀行并購(gòu)的規(guī)定有《商業(yè)銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《公司法》以及《證券法》等,這些規(guī)定都非常原則,《公司法》只是規(guī)定一般企業(yè)的合并分立,而商業(yè)銀行的合并分立不僅其程序有別于一般企業(yè),還需經(jīng)國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)審查批準(zhǔn)。銀行并購(gòu)的特色性需要制定配套的《銀行并購(gòu)法》。

　　(五)重組后果規(guī)范

　　各國(guó)對(duì)重組后的立法都比較簡(jiǎn)單,一般有兩種情況出現(xiàn):第一種是重組成功,即救助重組達(dá)到預(yù)期目的;第二種是失敗,這時(shí)應(yīng)立即轉(zhuǎn)入破產(chǎn)清算程序。但依然存在轉(zhuǎn)換程序所要耗費(fèi)的時(shí)間和成本。因此筆者建議,在銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)決定對(duì)危機(jī)銀行重組時(shí)應(yīng)制定兩種計(jì)劃——重組計(jì)劃和清算計(jì)劃,這樣在重組失敗時(shí)就可以節(jié)省從重組到破產(chǎn)程序轉(zhuǎn)換所需的時(shí)間和成本。

　　五、結(jié)論

　　危機(jī)銀行的機(jī)構(gòu)重組只有在健全規(guī)范的制度框架內(nèi)運(yùn)行,才能保障重組并購(gòu)雙方及其利害關(guān)系人的利益不受損害,我國(guó)銀行重組的制度建設(shè)落后于實(shí)踐發(fā)展的需要,更應(yīng)該加強(qiáng)這方面的建設(shè)。危機(jī)銀行的機(jī)構(gòu)重組不是一個(gè)獨(dú)立的環(huán)節(jié),它與接管、破產(chǎn)清算等是相銜接的,因此我國(guó)應(yīng)當(dāng)完善銀行整個(gè)市場(chǎng)退出的法律機(jī)制,保證危機(jī)銀行的重組能夠達(dá)到最好的效果。除此外,筆者認(rèn)為我國(guó)應(yīng)當(dāng)引入早期糾正制度,對(duì)銀行出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)便開(kāi)始采取有效措施以糾正,防止問(wèn)題的進(jìn)一步擴(kuò)大。在巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)《有效銀行監(jiān)管核心原則》中便有類似的早期糾正措施。即在銀行問(wèn)題相對(duì)較小時(shí)可以采取與管理層對(duì)話等非正式措施;在問(wèn)題日益惡化,管理層對(duì)糾正措施要求置若罔聞時(shí),管理機(jī)構(gòu)便應(yīng)當(dāng)加大補(bǔ)救力度;當(dāng)問(wèn)題極端惡化時(shí),便應(yīng)當(dāng)開(kāi)始救助重組措施了。