基于完善科層制的縣級政府管理體制創新

　　【摘要】科層制是工業社會中有效的組織體制, 形式合理性是其理論精健, 并由此表現出等級制、非人格化、規則化等特征。當前我國縣級政府管理體制是一種發展并不充分的科層制, 不僅未發揮出科層制的優勢, 而且在我國社會工業化、信息化進程中還暴露出諸多弊端。現時條件下, 消除弊端、創新我國縣級政府管理體制的合理路徑不是盲目摒棄科層制, 而是完善科層制, 充分挖掘其合理性因素。

　　【關鍵詞】科層制 縣級政府 管理體制 弊端創新

　　科層制即韋伯官僚制, 作為工業社會的一種有效組織體制, 在中國社會向工業化、信息化的轉變過程中, 仍然具有很強的合理性和合法性。但隨著社會發展, 這種體制的弊端也日益凸顯出來, 必須因勢采取有效對策, 不斷完善科層制。因此, 基于完善科層制的縣級政府管理體制創新就成為一個具有重要理論和實踐意義的課題。

　　一、科層制理論的精髓

　　1. 三種統治類型的合法性來源

　　韋伯認為, 沒有任何一種統治能夠僅僅以物質的動機、情緒的動機或者價值合乎理性的動機作為其繼續存在的理由, 任何一種現實存在的統治都必須以對合法性的信仰作為其延續的基礎, 即擁有穩定的合法性來源。統治合法性并不表現為事實的好壞之分, 而是存在于看它是否被人們在信仰上認可和接受, 或者說, 個人對一種秩序保持了它是一種合法秩序的信念, 這種認可的信念就構成了該統治的合法性來源。根據合法性來源的不同, 韋伯將統治劃分為三種類型法理型統治、傳統型統治以及魅力型統治。

　　法理型統治是一種通過合法授命進行的統治它“ 建立在相信統治者的章程所規定的制度和指令權利的合法性上” 川, 其合法性來源于對組織規則的服從。科層制即是這種法理統治的組織形式。傳統型統治是“ 建立在遺傳下來的‘ 歷來就存在的’制度和統治權力的神圣的基礎之上” 側, 合法性來源于尊重并服從古老傳統的權威, 認為傳統的神圣不可侵犯行政官員可以是世襲的, 且聽命于上級,對上級有一種人身依附關系。魅力型統治是“ 建立在非凡的獻身于一個人以及由他所默示和創立的制度的神圣性, 或者英雄氣概, 或者楷模樣板之上”, 合法性來源于對領袖人物非凡人格魅力的服從, 行政管理受到魅力型領袖任意專斷和個人喜好的嚴重影響。因此, 魅力型統治形式是一種非常規化的, 甚至反復無常的行政管理體制。

　　韋伯在對三種統治類型的合法性來源進行分析以后認為, 只有法理型統治的“ 最純粹類型, 是那種借助官僚體制的行政管理班子進行的統治” 。

　　2. 科層制理論的構建基礎

　　形式合理性, 又稱工具合理性, 是建立在隨著科學技術日益發展和進步, 純粹從技術上可以使科層制達到最高完善程度之上的合理的統治形式, 這是一種純粹客觀的合理性。實質合理性則是建立在完全基于價值判斷的基礎之上的, 主要是對行動的目的和后果作出價值評價的一種主觀合理性。韋伯認為從目的合理性來說, 價值合理性總是不理性的而科層制總是具有“ 理性”性質的“ 規則、目的、手段和‘ 求實的’非人格性控制著它的行為”。

　　韋伯的合理性概念并不是專門為了分析近代社會, 而主要是為了構建理性的科層制模型, 而理性的科層制模型以形式合理性為其理論精髓。這種以形式合理性為核心的理性科層制適應了工業社會發展的需要。因為工業化社會中分工日趨精細,社會日益復雜多樣化, 必然要求把行動的效率提到一個十分重要的位置, 而理性科層制強調利用科學技術的重要性, 注重專業化分工和效率的提高, 正好契合了這一需要。因此, 社會管理必然日益科層化經濟生活中, 受到資本主義市場經濟法則的支配, 公司不得不借助科層制以連續地、精確地并盡可能以更高的效益和更快的速度處理它的業務公共生活領域中, 報刊等社會輿論不僅在內部形成了分工明確、動作有序的機制, 而且在外部也越來越與科層化的國家相互信賴, 并受著經過專業訓練的各類活動家或黨派官員的指導, 同時, 社會公共空間也日益官僚體制化。所有這些得出一個結論以形式合理性為核心的科層制是現代工業化社會中占主導地位的理想模型。

　　3. 科層制的典型特征

　　具體地說, 以形式合理性原則為核心的理性科層制具有這樣幾個方面的特征第一, 等級制。科層制組織擁有一大批官員, 其中對每個人的權威與責任都有明確的規定, 這些官員的職位按等級制的原則依次排列, 部屬必須接受主管的命令與監督, 上下級之間的職權關系嚴格按等級劃定。第二, 非人格化。官員之間消除了人身依附關系。由于權力來源不是出自血統的或世襲的因素, 而是源于建立在實踐理性基礎上的形式法學理念和形式法律規定的制度, 所以, 官員的工作和利益不是由他的上司的個人好惡決定的, 而是取決于制度所規定的行動的程序化、客觀化, 他的年資、工作經驗、責任心和敬業精神等等都可以在形式上加以量化。這樣一來, 個人的服從對象不再是擁有特定職務的個人,而是個人擁有的特定職務, 換句話說, 他為客觀的非個人的組織和組織目標服務。第三, 規則化。科層制組織的運行, 包括成員間的活動與關系都受規則限制。也就是說, 每位成員都了解自己所必須履行的崗位職責及組織運作的規范。因此, 科層制組織所采取的手段能最有效地實現既定的目標, 領導人一時產生的錯誤想法或已經不再適用的程序, 都不大可能危害組織的發展。第四, 專門化。在科層制組織中, 作業是根據工作類型和目的進行劃分的, 具有很清楚的職責范圍, 它科學地劃分了每一工作單元, 刪除了那些無用的重復工作, 并考慮到職能交*的必要。各個成員將接受組織分配的活動任務并按分工原則專精于自己崗位職責的工作。第五, 技術化。科層組織中的成員憑自己的專業所長、技術能力獲得工作機會, 享受工資報酬。重視專家在決策中的作用并運用大量的技術論證手段。

　　二、當前我國縣級政府管理體制的弊端

　　當前我國縣級政府管理體制并不同于韋伯的理性科層制, 而是一種發展不充分的科層制, 科層制的諸多優勢并未完全發揮出來。我國縣級政府管理體制還存在諸多弊端, 主要有以下幾個方面

　　1. 縣級政府財政體制尚不健全

　　縣級政府財政體制為縣級政府完全公共服務、實現管理目標奠定了必需的物質基礎。縣級財政一直是縣域經濟發展和運行中的核心問題, 直接關系到農村經濟社會的發展和“ 三農” 問題的解決。當前, 我國縣級政府財政體制仍不健全, 主要體現在

　　第一, “ 分稅制”下, 縣級政府財政收人逐漸萎縮。年國家實行的“ 分稅制”仍然未完全擺脫集中管理體制的思維, 國家實行財力高度集中于中央和上級的政策, 將主要稅種增值稅的劃為中央收人, 而留給地方的只是一些征收成本較高的小稅種。考察各種國家財政體制后, 我們發現, 在實行分稅財政體制的國家里, 中央適當集中財權是普遍的做法, 但省以下地方政府的財政體制關系則不盡相同。“ 分稅制” 的最初意圖在于扭轉過去中央財政收人比重過低、中央宏觀調控能力難以發揮的局面, 本符合分級財政體制正常運行的基本要求, 但其負面效應是引發了財政向上集中的慣性, 省級和市級政府在中央集中一部分縣鄉增值稅、消費稅收人的基礎上, 又對共享收人和地方固定收人進行分成, 再次對縣鄉財政進行集中, 因此, 處于基層的縣鄉財政成為層層集中的對象。再加上我國“ 金字塔”式的層級結構, “ 市管縣”體制下, 縣級政府財政結算直接受制于地級市。而很多地級市基于自身利益的考慮實施“ 市刮縣” 、“ 市吃縣” 的財政政策, 要求縣級財政無條件支持上級政府的財政需要以及市級政府建設。因此, 縣級財政收人嚴重受限, 日益萎縮。縣級政府財政收人的逐漸萎縮是縣級政府財政困境的根本原因。

　　第二, 財權事權脫節, 財政赤字難以消除。由于年的“ 分稅制”財政體制改革主要只是涉及收人的部分, 沒有界定各級地方政府之間的財權和事權, 許多應由上級政府負擔的財政支出往往被下放到下級政府, 以上的財權集中到中央和省市,而的事權下放到縣, 比如九年制義務教育, 本應由中央和省級財政承擔相當比重, 但現實卻是縣鄉財政負擔了絕大部分, 而且由于人口規模擴大和相關支出因素價格上升較快, 所需資金膨脹更快,從而拖累了縣鄉財政。例如基礎設施建設, 縣級行政區域內長期以來基礎設施嚴重不足, 欠債累累,而中央政策號召解決“ 三農” 問題必須首先突破基礎設施薄弱這個瓶頸, 但單*縣鄉財政是無能為力的。這種“ 中央和省出政策, 下面縣區出資金和配套” 的狀況導致了縣級財政支出困難, 財政赤字難以消除。

　　第三, 機構膨脹, 人員臃腫, “ 吃飯財政”壓力巨大。一方面, 縣級政府職能轉變尚不到位, 仍然是原來意義上的“ 全能型”政府, 管了許多不該管也管不好的事務另一方面, 縣級政府的機構設置并不是完全根據自身的需要, 而是為了保持與上級市政府的對口, 由此導致了縣級政府機構膨脹、人員臃腫的問題特別突出, “ 僧多粥少” , 吃空了財政。縣級政府財政困境是由其體制方面的深層原因造成的,因此, 改革縣級政府管理體制已經迫在眉睫。

　　2. 縣級政府條塊結構仍不完善

　　地方政府的條塊結構是由“ 條條” 和“ 塊塊”結構相互交織、縱橫交錯而成, 是由中央集權制和地方公共管理的需要所決定的。“ 條條”是指不同層級的地方政府之間上下貫通的職能部門或機構, 也包括部門、機構與其直屬的企事業的單位“ 塊塊”則是指每一級地方政府內部按照管理內容劃分不同部門或機構。“ 條條”與“ 塊塊”相結合是中國地方政府管理的一個主要特征。“ 條條”強調的是政令的上下一致和暢通, 要求地方政府不折不扣地嚴格執行上級政府的決策或政策“ 塊塊”管理所強調的是一級政府的獨立與完整, 以及內部各部門相互之間的協調與配合, 注重的是地方綜合事務的管理。

　　目前, 縣級政府的條塊結構仍然存在諸多不夠完善的地方。在“ 塊塊”結構方面, 突出的問題主要有縣級政府機構設置方面過于追求與上級行政部門的“ 對口” , 并且互相攀比, 導致各縣級政府機構設置雷同, 機構膨脹現象嚴重縣級政府普遍重視經濟管理機構的調整, 而輕視社會管理部門和政治管理機構的改革, 導致后兩者功能不足。如“ 非典” 期間衛生部門應對措施難到位就暴露了社會管理性機構改革的滯后縣級政府部門機構之間仍存在職能重疊、權限不清的問題, 導致部門之間互相爭實權、搶利益、輕協調、推責任、避義務的現象時有發生縣級政府經濟、政治和社會管理部門之間缺乏平衡和協調, 突出表現在各部門之間財政預算差別較大。

　　在“ 條條”結構方面, 縣級政府的不足之處主要表現在“ 條條” 關系的界定及機構的分類不合理。“ 條條”關系最初是由于中央政府的某些專有權向下級延伸, 或是中央政府與地方政府乃至地方政府上下級間存在某些交*性質的共有權而形成的。膽是目前縣級政府“ 條條”結構中存在由于部門自身利益而設置的機構, 導致“ 條塊”關系難以理順在受雙重領導的機構中, 主管和協管的職能不清,權限不明縣級政府與企業、與社會關系未能理清, 政府“ 辦企業, 辦社會” 的現象仍然存在“ 條條”結構在各地的機構和編制雷同, 互相攀比, 引發機構膨脹。

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　　3. 縣級政府權力運行具有人格化傾向

　　雖然從形式上看, 我國各級行政組織已經建立了完備的層級化與部門化的體制, 但實際上行政組織的權力運行仍呈現出嚴重的人格化傾向, 關系、人情往往代替制度和規則成為行政權力運行的依據, 縣級政府管理體制中占支配地位的權威體系是人情倫理以及“ 開明”領導, 而不是法律規章以及制度。由于縣級政府所處的行政環境以農業經濟為主, 而以農業經濟為基礎的傳統社會最大的特點是一個人情社會、關系社會。在這樣的社會里, “ 關系對于獲取利益均至關重要” 川。因此, 在縣級行政系統中就形成了各異的特殊關系網, 并且破壞著正式的規章制度, 不僅如此, 這種特殊關系網還往往成為個別縣級領導推行其“ 權威領導” 的有力手段。由于受“ 官本位”和人治思想的影響, 縣級政府工作人員關注的不是與行政權力相關的法律制度, 而是上級領導個人的喜好, 有時甚至工作內容都會隨著上級領導人的興趣和注意力而轉變, 他們構建的這種關系網往往就成為其加官晉爵的階梯。

　　縣級政府權力運行人格化傾向除了表現在權威來源于上級領導, 還表現在決策制定和執行上往往由“ 一把手”說了算, 縣級政府的法令和政策往往受到領導人意志的左右, 法律執行的效果往往因人而異, 甚至出現“ 以情代法” 、“ 以人代法” 的情況。在這種決策體制下, 縣級政府的政策就良芳不齊, 政府的政策和規劃也缺乏連續性, 出現了“ 人興政舉,人亡政息”的局面。往往一個精明強干的行政首長能夠制定科學合理的法令和政策, 并帶動一方經濟的發展, 而如果繼任的行政首長能力不強, 缺乏發展的思路和魄力, 于是該地方的經濟發展往往會陷人困境和停滯。行政首長將權力集于個人一身, 決策過程中下級工作人員不敢發表個人看法, 同時也缺乏專家委員會等智囊團的輔助決策, 決策的科學性和可行性就大打折扣。

　　縣級政府權力運行的人格化傾向再一個表現就是縣級政府機構設置的隨意性, 以及組織活動的非理性和缺乏效率。“ 行政機關習慣于在極小的范圍內秘密決定重大的行政組織制度, 如中央與地方財政的劃分、行政機構改革等。在這種行政組織的過程中, 個人意志的影響和外界的干預也就不可避免”。政府機構的增設、撤并、規格、隸屬關系等不是按有關組織法的規定進行科學論證, 而是以“ 長官意志”為轉移, 因此常常導致機構臃腫、職能交*、權責不清。

　　4. 縣級政府人事管理體制不健全

　　如前所述, 縣級政府所處行政生態圈的經濟環境一般是農業經濟, 因此傳統的農耕文明也深深地影響著縣級政府的管理。農耕文明一個突出的特征就是重視經驗在勞作中的作用, 而縣級政府人事管理體制中重經驗輕技術的價值取向正是這種農耕文明的投射。一方面, 雖然我國已經在大力推行公務員考試, 提高行政人員的科學素質, 但這種舉措在我國縣組政府人事管理體制中的實際運用還有差距, 縣級政府中公務員的甄選更多地受領導者個人意志的影響, 憑關系*領導推薦任命的居多另一方面, 在具體的行政工作中, 工作人員也更多地相信個人的經驗, 往往依據以前的傳統習慣、已有慣例來開展工作。這就造成了對技術人才的忽視,技術人才在縣級政府中的構成比例較低。

　　韋伯的科層制一直特別重視專業技術人員的重要作用, 認為這是提高行政效率的關鍵性因素之一。隨著市場經濟的發展, 尤其是我國已于年加人, 農業經濟面臨嚴峻的挑戰, 因此我國縣級政府專業技術人才缺乏的矛盾就更加突出。一般而言, 我國縣級政府稀缺的專業技術型人才主要包括懂得現代信息網絡技術方面的人才懂得現代農產品經營方面的專家了解現代財務經營與運作方面的專家, 等等。客觀方面, 縣級政府技術型人才的缺乏與當地大的經濟環境有密切關系, 一般而言, 縣級地區經濟狀況相對于大中城市顯得較為落后, 在受市場經濟利益驅動人才高度流動的今天,縣級政府是很難留住高素質技術型人才的。即使用高薪留住了這些技術型人才, 縣級政府還面臨著如何創造優良的給予技術型人才施展才華的寬松環境的問題。

　　三、基于完善科層制的縣級政府管理體制創新途徑

　　雖然韋伯的科層制并非盡善盡美, 許多西方學者早就深刻地指出其所含有的深層矛盾和問題, 但就目前的情況來看, 尚無一種更完善的體制設計可以完全取代科層制, 世界各國的政府結構還是無法完全摒棄科層制而另起爐灶。因此, 就我國發展尚不充分的科層制而言, 進一步完善科層制, 充分挖掘科層制的合理性因素就更是創新縣級政府管理體制的現實選擇。

　　1. 借鑒理性原則, 逐步消減人治色彩

　　形式合理性是韋伯科層制理論的精髓, 同時,理性原則是科層制的主導原則。這一原則與整個工業革命建立在精密科學基礎上的時代精神相一致,與泰勒的科學管理思想相一致。首先, 要逐步確立制度的權威性。科層制追求的形式合理性使政府管理逐步擺脫了對個人的依附, 行政人員服從的最高權威是制度。而具備合法性的制度是人類集體智慧的結晶, 是人類理性協商的成果。以此為最高權威, 有利于確保行政管理價值取向的合理合法性, 有利于保證管理過程的穩定性, 從而實現行政管理的高效性。其次, 要保證機構設置的科學性。解決我國縣級政府中“ 條塊”結構的深層問題, 關鍵在于遵循理性原則, 確保縣級政府機構設置合乎客觀規律, 符合社會發展的現實需要, 具有科學性。機構設置不能“ 因人設崗” 、盲目增減, 而應該從結構一功能主義的視角重新審視政府機構存在的合理性。“ 職能轉變是機構改革的前提、基礎和關鍵” , “ 職能決定機構的規律, 內在規定了政府的改革必須以轉變職能為前提、基礎, 牢牢抓住轉變職能這個關鍵” , 而政府職能的轉變應該符合科學規律。

　　2. 借鑒規范化原則, 規范權力運行

　　理性科層制具有非常規范的結構體系, 它通過嚴密的等級結構進行控制, 按專業化標準實行權力分層、職位分等、層層節制、環環相扣、秩序井然, 嚴格的權力運行程序使一切都統一在一個法則系統之內。同時, 非人格化秩序的確立, 使行政管理的每一個步驟都源于法規, 從而擺脫了長官意志, 保證了體制的規范性和連續性。

　　第一, 優化縣級政府權力結構。這包括優化其靜態和動態結構兩方面, 在前一方面, 可以仿效“ 行政三分制”的成功模式在縣級政府中推進分權與制約, 具體包括在縣級政府之中設立若干決策局。決策局執掌決策權力, 其基本職責在于真正代表民意, 并依據環境的變化, 做出科學合理的決策, 以增進社會及民眾的總體福利。在縣級政府決策局之下, 設立相應的決策執行局。執行局的責任在于通過公共行政權的有效運用, 使決策局的決策從靜態走向動態, 由觀念變為行動。再次, 在建立決策局和執行局的同時, 設立監察局, 監察局的責任是通過行使監督權, 保證公共決策的公共性、科學性。在動態結構方面, 要注重行政權力運行的回應性, 在權力運用過程中注重行政效率的追求, 并且以顧客為導向注重縣級政府行政力的運用結果, 改善縣級政府績效。

　　第二, 建立健全縣級政府權力運行多元主體監督機制。絕對權力導致絕對腐敗, 不受監督的權力必然出現“ 出軌” , 因此, 有必要建立健全縣級政府權力運行多元主體監督機制。監督的主體應該廣泛包括黨的監督縣級人民代表大會及其常委會監督司法機關監督監察機關監督輿論監督群眾監督。借鑒責任制原則, 確保財、事權有效統一縣級政府財政是開展公共服務、實現公共管理目標的物質基礎, 財權是實現事權的前提和基礎,而事權是擁有財權的依據和目的。

　　因此, 有多少事權就賦予多大的財權, 實現事權和財權的有效統一是科層制責任制原則的基本要求。要改善我國縣級政府當前的財政狀況, 首先就要求重新厘清縣級政府與市級政府以及鄉鎮政府在事權方面的責任。科學、合理劃分各級政府間的事權是理順各級政府間財政關系的基礎。重新劃分事權, 不可避免地要轉變縣級政府職能, 實現政企政事政社分開, 使政府職能復位。按照社會主義市場經濟和社會發展的要求, 明確界定政府、企業、事業和社會中介組織的責任, 把政府職能切實轉變到經濟調節、社會管理和公共服務等方面上來, 使政府職能“ 官復原位” 。其次, 要進一步完善分稅制, 調整中央、省市政府與縣級政府的財政關系, 明晰上級政府對縣級財政轉移支付的責任。要大幅度地增加對縣級財政轉移支付規模, 并實行專項轉移支付。在批復決算時,要真正按照規范化、程序化、制度化、公式化的原則, 充分考慮各地的實際困難, 有目的、有重點、有規劃地解決一些在預算執行中難以解決的問題。在建立對縣級財政的轉移支付制度體系時, 既要從總體上加大轉移支付的范圍和數量, 又要以立法的形式對縣級轉移支付制度的方式、資金撥付、監督管理, 做出具體規定, 確保各環節有法可依, 以提高透明度和規范性。同時, 省級財政在完善各項專項政策性補助的基礎上, 還應加大補助資金向縣級財政的傾斜, 以緩解縣級財政正常運轉、維護穩定等方面的壓力。另外, 省級財政還應適當調節地區間財政能力的差距, 降低財力較富裕地區的稅收增量返還, 增加對財力較薄弱地區的稅收增量返還, 逐步實現各地的協調發展。

　　【參考文獻】

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